Prototyp zukünftiger Klimaschutz­gesetze?

Nicht wenige hatten Joe Bidens ehrgeizige Klimaschutz-Pläne bereits zu Grabe getragen als der demokratische Senator Joe Manchin im Dezember 2021 die hauchdünne Mehrheit der Demokraten im Senat mit seiner öffentlichen Ablehnung des „Build Back Better Acts“, dem Vorläufer des IRA, zerbrechen ließ.

In monatelangen Verhandlungen konnte der demokratische Mehrheitsführer Chuck Schumer Senator Manchin letztendlich doch noch zu einer Zustimmung überzeugen. Aus der Asche des "Build Back Better Act" erhob sich im August 2022 der Phönix des „Inflation Reduction Act“.

Obwohl weniger schillernd als sein Vorgänger – die klimabezogenen Investitionen wurden von circa 550 Milliarden auf 369 Milliarden zusammengestrichen – blieben rund 80 Prozent der ursprünglich geplanten CO2-Einsparungen erhalten.

Vor allem geplante CO2-Einsparungen im Energiesektor fielen der neuen Kompromisslösung zum Opfer und sorgen nun dafür, dass das neue Vorhaben mit einer voraussichtlich 40-prozentigen Reduzierung der Treibhausgase bis 2030 (im Vergleich zum Jahr 2005) die zur Erfüllung des Pariser Klimaabkommens erforderliche 50-Prozent-Marke verfehlt. Zum Vergleich: Der europäische Green Deal soll die CO2-Emissionen gegenüber 1990 um 55 Prozent senken.

Das 1,5-Grad-Gesetzespaket von GermanZero dagegen ermöglicht noch deutlich ehrgeizigere Ziele. Es ist eine klimapolitische All-in-One-Lösung für Klimaneutralität, bei der sorgfältig aufeinander abgestimmte Gesetzesmaßnahmen in ihrem Zusammenspiel dazu führen, dass alle adressierten Sektoren bis 2035 emissionsfrei oder zumindest treibhausgasneutral operieren können.

Nun soll das IRA in erster Linie die US-amerikanische Wirtschaft durch Investitionen in grüne Technologien ankurbeln anstatt die USA zur Klimaneutralität zu führen. Doch auch hinsichtlich der dabei gesetzten Ziele und der angewandten Methoden ist ein Vergleich mit dem 1,5-Grad-Gesetzespaket von GermanZero erhellend. Hier sind ohne Frage begrüßenswerte Gemeinsamkeiten zu erkennen, jedoch weist der IRA auch eklatante Umsetzungslücken und Schwächen auf.

Der IRA ist die größte Investition gegen den Klimawandel in der Geschichte der USA, muss man da immer noch das Haar in der Suppe suchen? Gerade der Vergleich mit dem von GermanZero ausgearbeiteten Gesetzespaket zeigt jedoch, dass der IRA viele klimarelevante Stellschrauben außer Acht lässt und teilweise eher als Wirtschaftshilfe denn als Klimagesetz daherkommt.

Die bedeutendsten Stellschrauben zur Reduktion des Ausstoßes von Treibhausgasen sind typischerweise die Sektoren:

· Energiegewinnung
· Industrie
· Verkehr
· Gebäudesanierung
· Landwirtschaft

Für das Drehen dieser Stellschrauben stehen generell zwei Werkzeuge zur Verfügung. Zum einen die Förderung treibhausgasreduzierenden Verhaltens, z.B. durch Investitionen, Subventionen oder steuerliche Privilegien, zum anderen die Restriktion treibhausgaserhöhenden Verhaltens, z.B. durch Verbote und zusätzliche Steuern.

GermanZero hat sich in seinem 1,5-Grad-Gesetzespaket beider Werkzeuge gleichermaßen bedient und dabei auf eine ausgewogene Verteilung geachtet. So ist zwar einerseits eine CO2-Bepreisung als restriktive Maßnahme vorgesehen, auf der anderen Seite wird der durch die Bepreisung verursachte Wettbewerbsnachteil aber vorübergehend durch eine Klimaprämie abgefedert, um die betroffenen Unternehmen in der Transformationsphase zu unterstützen. Mit diesen Werkzeugen ausgerüstet, dreht GermanZero an allen nötigen Stellschrauben sowohl im Energie-, als auch im Industrie-, Verkehr-, Gebäudesanierungs- und Landwirtschaftssektor.

Bleibt man in diesem Bild, so hat der US-amerikanische Gesetzgeber die Stellschraube der der Landwirtschaft überhaupt nicht angerührt. Zudem bedient er sich nur des Werkzeugs der Förderung, nicht aber der Restriktion.

Das ausgeschriebene Klimaschutzziel soll nämlich allein durch Steuergutschriften und Zuschüsse erreicht werden. Die Einführung einer CO2-Steuer oder eines CO2-Preises mithilfe eines Emissionshandels erfolgte hingegen nicht. Das enttäuscht, da der CO2-Handel nicht nur ein sehr wirkungsvolles Mittel zur Erreichung der Klimaschutzziele ist, sondern diese auch marktwirtschaftlich sinnvoller zu erreichen vermag als Steuergutschriften und Zuschüsse. Das ist der Fall, weil der CO2-Preis zumindest in der Theorie dazu führt, dass sich (zuerst) nur die kosteneffizientesten Umwelttechnologien durchsetzen und diese anders als staatlich subventionierte Technologien nicht auf das Aufrechterhalten der Privilegien angewiesen sind – eine künstlich induzierte Blasenbildung droht also nicht.

Das 1,5-Grad-Gesetzespaket kombiniert einen sich stetig steigernden CO2-Preis im Rahmen eines optimierten Emissionszertifikathandels mit einer erhöhten Energie- und Stromsteuer für fossile Energieträger. In dieser Hinsicht bleibt der IRA also leider recht deutlich hinter den Vorschlägen von GermanZero zurück.

Abgesehen vom verwendeten Instrument der Steuergutschrift, sind die Investitionen in Höhe von rund 260 Milliarden Dollar in die Energieproduktion durch Wind, Solar, Erdwärme und Wasserkraft und in die industrielle Fertigung von Solarmodulen und Windturbinen zu begrüßen. Insbesondere die umfangreiche Förderung von „grünem Wasserstoff“, also der Synthetisierung von Wasserstoff ohne Ausstoß von CO2-Emissionen, weckt große Hoffnungen für den Durchbruch des Wasserstoffes als klimaneutraler Energieträger der Zukunft. Das 1,5-Grad-Gesetzespaket enthält einen detaillierten „Fahrplan“ zum Ausbau der Infrastruktur grüner Energieträger, insbesondere des Wasserstoffes. Die USA geht hier bereits voran und Deutschland sollte mit der Etablierung der Maßnahmen des 1,5-Grad-Gesetzespakets nachziehen.

Auf der anderen Seite wird durch den IRA auch die Atomkraft subventioniert, die aufgrund des entstehenden atomaren Abfalls allenfalls eine Brückentechnologie sein kann.

Zweifel bestehen auch an der Förderung der Kohlenstoffabscheidung und -speicherungs-Technologie (CCS, carbon capture and storage), die nicht nur von zweifelhafter Effizienz ist sondern auch einen Anreiz für Unternehmen darstellt, statt auf CO2-Einsparungen auf CCS zu setzen.

Darüber hinaus musste die Biden-Regierung, um sich die entscheidende Zustimmung des Senators Manchin zu sichern, klimapolitisch einen teuren Preis zahlen. Zum einen musste sie Öl- und Gasförderkonzessionen auf einer Fläche von 24 Millionen Hektar erteilen, zum anderen ihren Widerstand gegen die klimaschädliche Mountain Valley Pipeline in Manchins Heimatstaat West Virginia aufgeben. Die Treibhausgasemission dieser Pipeline könnte nach Berechnungen der Oil Change International der von 19 Millionen Autos entsprechen.

Der IRA weist auch ein Methanreduktionsprogramm auf, im Rahmen dessen 1,5 Milliarden Dollar an solche Öl- und Gasfirmen ausgekehrt werden sollen, die ihre Methanemissionen freiwillig verringern. Nur wenn die Belohnung die Kosten für die notwendigen Maßnahmen übersteigt - was zweifelhaft erscheint – hat der Anreiz überhaupt eine Steuerungswirkung. Eine verpflichtende Regelung, wie z.B. die im 1,5-Grad-Gesetzespaket vorgeschlagene Etablierung eines an die Treibhausgasemissionen geknüpften Emissionshandels für tierische Produkte wäre deutlich effizienter gewesen, um den Ausstoß des gefährlichsten Treibhausgases Methan zu reduzieren.

Während der Gesetzesentwurf durch Steuerbegünstigungen für den Erwerb von Elektrofahrzeugen und durch die Elektrifizierung des gesamten Post-Fuhrparks einen wichtigen Schritt in Richtung grüner Mobilität vornimmt, wird ungünstigerweise auch Biodiesel massiv gefördert, der eine schlechte Klimabilanz hat. Die Subvention von E-Autos soll darüber hinaus nicht für solche, die in der EU produziert wurden, gelten. Getreu dem Motto: Klimaschutz ja – but America first.

Darüber hinaus umfasst der IRA weder Investitionen in das Schienennetz noch in den ÖPNV - beides zentrale Aspekte einer grünen Verkehrswende.

Das 1,5-Grad-Gesetzespaket sieht gerade eine flächendeckende Anbindung ländlicher Regionen ans Schienennetz vor, um die Bahn als Alternative zum Individualverkehr zu stärken. Hierzu sollte zum Beispiel die Vergabe attraktiver Strecken an Unternehmen daran gekoppelt werden, dass im Austausch die Anbindung ökonomisch wenig reizvoller ländlicher Regionen erfolgt. Die ebenfalls im 1,5-Grad-Gesetzespaket vorgeschlagene Einführung einer City-Maut würde hingegen die Attraktivität des ÖPNV im Vergleich zum Individualverkehr steigern. Mit Blick auf eine nachhaltige Verkehrswende greift der IRA also deutlich zu kurz, hier sollte der deutsche Gesetzgeber eine umfassendere Lösung, wie sie im 1,5-Grad-Gesetzespaket präsentiert wird, forcieren.

Uneingeschränkt Applaus verdienen hingegen die im Gesetzespaket enthaltenen Subventionen energetischer Sanierungen von Privatgebäuden, zum Beispiel in Form der Installation von Wärmepumpen oder Haussolaranlagen. Insbesondere die geplante Etablierung der dafür nötigen Lieferketten entspricht auch unseren Empfehlungen in diesem Bereich. Allein ein wünschenswertes Verbot von Neubauten mit Ölheizkesseln sucht man vergeblich.

Um die Ausgangsfrage zu beantworten: Nein, der IRA taugt nicht als Prototyp eines Klimaschutzpaketes.

Es fehlen verpflichtende Normen, fossile Energieträger werden weiter gefördert, der lokalen Wirtschaft wird Vorrang vor dem Klimaschutz gegeben und eine grüne Mobilitätstransformation wird es mangels Investitionen in ein öffentliches Transportsystem nicht geben.

Nichtsdestotrotz ist der IRA mehr als ein enttäuschender kleinster gemeinsamer Nenner. Er ist ein gewaltiger Schritt in Richtung der US-amerikanischen Klimaneutralität, der sowohl den internationalen Klimaschutzbemühungen der USA Glaubwürdigkeit verleiht als auch das Fundament für zukünftige Nachfolgeregelungen liefert.

So verstanden ist der IRA nicht das letzte Wort in Sachen Klimaschutz, sondern gibt nur einen Vorgeschmack darauf, was mit einem umfangreichen Gesetzespaket gegen die Klimakrise geleistet werden kann. Deutschland hat die Chance, entscheidende Impulse für diese Dynamik zu geben. Mit dem 1,5-Grad-Gesetzespaket steht in Deutschland ein Prototyp einer wirklich integrierte Klimaschutzgesetzgebung bereit, die mit einer ausgewogenen Mischung aus Förderung und Restriktionen die Rahmenbedingungen für eine Transformation aller Sektoren hin zur Klimaneutralität schafft.

Kai Schlesinger ist Rechtsreferendar, ehrenamtlicher Mitarbeiter im Gesetzesteam von GermanZero und Mitglied der Politikgespräche-Lokalgruppe München.

Redaktionsnotiz: in eine frühere Version des Artikels hatte sich ein Fehler eingeschlichen, wodurch Biodiesel fälschlicherweise als fossiler Treibstoff bezeichnet wurde.